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原标题:国家监察体制改革试点收获:探索监察官制度,推进人才建设

深化国家监察体制改革、制定国家监察法,是党中央审时度势作出的重大决策部署。习近平总书记高度重视,多次主持召开中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央全面深化改革领导小组会议专题研究,每次都发表重要讲话,彰显出强烈的使命担当和自我革命的勇气。

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项事关全局的重大政治改革,是落实党的十八届六中全会精神的重大举措,对于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,进一步整合反腐败工作力量,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,具有重大而深远的意义。

2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三地设立各级监察委员会,探索实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

2016年12月底,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

实际上,2016年1月,习近平总书记就在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话指出:“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

2017年1月,习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调:“要积极稳妥推进国家监察体制改革,加强统筹协调,做好政策把握和工作衔接。”这为进一步深化国家监察体制改革指明了方向。

中央选择在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点,为监察法的制定和监察体制改革在全国推开提供重要借鉴。今年1月至5月,北京市及其所辖16区县,浙江省及其所辖11个地级市、90个县市区,山西省及其所辖11个地级市、119个县市区监察委员会全部宣告成立。

试点地区认真贯彻落实党中央的部署要求,积极坚定,稳妥审慎,大胆改革,勇于实践,圆满完成省市各级监委组建及职能运行、机制建设等改革任务,为监察体制改革在全国推开积累了可复制的经验。

三地试点直击改革关键点

全国人大常委会作出试点工作决定后,北京市、山西省和浙江省的监察体制改革试点工作依法启动。

通观试点地区的改革实践,均抓住了几个关键点:

其一,三地在改革试点中突出“转隶”这个工作重点,强调转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及人员;逐个审核拟划转人员的干部档案,并通过组织部门、驻检察院纪检组等多渠道了解情况,把好入口关,特别是政治关、廉洁关。

据统计,浙江省、市、县三级检察机关反贪污贿赂等部门共转隶干部1645名,山西转隶干部1884人,北京转隶干部538人。在转隶、整合的基础上,北京市、浙江省和山西省分别以今年4月、5月为期限,规定省、地、县三级监察委员会组建工作的时间表和路线图,确保按照中央要求提前完成各级监察委员会组建工作。

其二,三个试点地区坚持“全融合”理念,围绕机构设置,监委与纪委共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和执纪审查部门,履行纪检监察两项职能。

通过统筹安排、整体谋划,做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升,机构编制和人员配置向主责主业集中。重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量,把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门,把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理部门。

例如,北京市纪委机关原有23个内设机构,在市级检察院划转10个机构后,市纪委、市监委机关撤并重组为29个内设机构,机构总数比改革前减少4个。

其三,三个试点地区坚持做到办案力度不改、节奏不变、尺度不松。例如,浙江省监委成立后不久便全面运转起来,不仅认真履行监督职责,主动出击,查找问题线索,还认真履行调查职责。

三个试点地区还开展了监察官制度探索。通过调研论证,从职责、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、考评委员会等方面,明确监察人员任职条件、素质标准和执法保障。通过监察官制度的建立,推进反腐败专业人才建设,造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的国家反腐败专门力量。

四大工作特色

三个试点地区大胆改革,勇于实践,积累了可复制的经验,也体现出了鲜明的工作特色。

——体现了党对反腐败工作集中统一领导。北京市委、山西省委、浙江省委分别对试点工作负总责,各级党委担负主体责任。

北京市成立了深化监察体制改革试点工作小组,将市人大、市纪委、市委组织部、市委政法委、市检察院、市编办、市财政局等部门纳入成员单位,强化对试点工作的领导、统筹与服务。

浙江省、山西省均成立了由省委书记任组长,省委副书记、省纪委书记任副组长,省人大常委会、省检察院等相关部门负责同志任成员的改革试点工作领导小组,确保试点的各项工作有序推进。

——强化了人大及其常委会的权力监督。监委由本级人大产生;监委主任由本级人大选举产生;监委副主任、委员,由监委主任提请本级人大常务委员会任免。监委对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。

三个试点地区的探索表明,人大监督监察委员会的方式不局限于人民代表大会会议期间对其工作报告的审议,监察委员会应主动及时地将全年监察工作中的重大问题,履行监督、调查、处置职责的情况向人大常委会报告,使监察工作自觉置于人大的监督之下。对于人大及其常委会所提出的合理建议,监察委员会必须负责任地听取并及时采取改进工作的措施。同时,人大还可以对监察委员会的工作提出质询案,依照法定程序成立特定问题的调查委员会,对特定问题开展调查,这是国家权力机关实施监督的一种重要形式,在调查中发现任何违法违纪情况的可进行个别追究,从而形成滥权必追责的制度安排。

——推进了监察体制改革的机制创新。中央之所以先行开展国家监察体制改革试点,就是希望使顶层设计与基层实践更好结合,以创造可复制的经验。

三个试点地区均把制度创新作为重中之重,创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的监察业务运行工作规程,细化了全国人大常委会授权的12项措施和中央试点方案明确的技术调查、限制出境等2项监察措施使用程序和办法。

浙江还重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序,确保各项措施规范有序:对同级党委管理的干部采取措施,必须经监委领导人员集体研究决定,监委主任批准;对普通对象采取监察措施的,则按措施的重要性,设置不同层次的审批程序。对于后者,如采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时,授予监委分管领导审批的权限;采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时,授予监委分管副主任审批的权限;采取搜查、技术调查、限制出境等涉及人身权利的措施,必须经监委主任批准,请公安机关协助执行。

留置措施是一项崭新的制度设计。试点地区相继制定了严格的程序规范。规定采取留置措施的,需监委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监委批准,涉及同级党委管理对象的,还需报同级党委书记签批,期限为三个月;使用、延长、解除留置措施,市县两级监察机关都需报省级监察机关备案,而省监察委则需报中央纪委备案。

留置措施的细化和规范,为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器,适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局。

——贯穿着依法控权、监督制约的法治原则。从试点地区的监察范围看:浙江省纪委、监委相关负责人已表示,监察委员会完成组建后,将按照管理权限对中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关,国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员依法实施监察,做到无死角、全覆盖。

从试点地区监察权的运行看

一是监委内部监督制约,实行执纪监督和执纪审查部门分设,建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。

二是监察决定与监察执行的适度分离,明确监委在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及采取技术调查、限制出境等工作,由公安机关支持配合或具体执行。

三是建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,明确监委对职务犯罪案件调查终结移送后,由各级检察机关案管中心受理分流案件,侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。对监委移送的案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可退回监委补充调查,并拥有决定不起诉的权力,监委对检察机关的不起诉决定,也有相关的复议程序。在查办职务犯罪案件中,监委与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

为构建党集中统一领导的

反腐败工作体系做好准备

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山6月20日至22日在贵州省检查纪检监察工作时强调,党中央作出深化国家监察体制改革的决定,省区市党委纪委要未雨绸缪,关注试点地区改革进展,统一思想认识,做好基础工作,探索执纪监督与执纪审查部门分设,谋划组织和制度创新,为构建党集中统一领导的反腐败工作体系做好准备。

可以预见,一个机构设置科学,人员配备精干,装备手段先进,具有强大战斗力、威慑力和公信力的权威高效的反腐败监察体系即将应运而生。

在下一阶段继续深化国家监察体制改革的进程中,仍需把握好以下几个关键点:

其一,统一思想,凝聚共识。三个试点地区的经验告诉我们,深化国家监察体制改革涉及到各级政府和各级检察机关的职能分割和人员调整,涉及到国家法律的修订与完善。因此,统一思想认识,是监察体制改革试点工作稳步推进的重要前提。

认真贯彻党中央监察体制改革的决策部署,就要深刻认识深化国家监察体制改革,是构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

在基本思路上,深刻理解坚持党的统一领导,扩大监察范围、整合监察力量,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系的必要性;

在基本内涵上,深刻理解改变监督权的配置模式,将监察、侦查等执法权能从行政权和检察权中分离出来,提升整合为集中统一的国家监督权的合理性;

在基本要求上,深刻理解监察机构必须坚持在党的绝对领导和纪委负责的框架下开展,坚持人民代表大会制度、由人民代表大会选举产生的正当性;

在职能定位上,深刻理解国家监察机关是国家反腐败专门机构,是党的主张转化为国家意志的重要载体,通过监督国家机关和公务员秉公用权、廉政勤政,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的目的性。从内心激发出充满无穷动力的责任担当,为建立集中统一、权威高效的监察体系,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争尽职尽责。

其二,加强立法,保障改革。深化国家监察体制改革要在全国推开,有赖于在试点工作取得经验的基础上,将行政监察法修改为国家监察法。

监察法应突出党对反腐败工作的集中统一领导。通过对公权力和公务人员的全方位监督,掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权,实现党内监督和国家监察功能的最大化,以不断提升党和国家自我净化和自我修复能力。

监察法应体现中国特色社会主义监察制度创新。由各级人大选举产生各级监察委员会,既是社会主义政治制度的内在要求,也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择,是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。

监察法应总结党的十八大以来反腐败斗争的新鲜经验和京晋浙三地的试点经验。科学定位监察主体的产生、监察范围的全覆盖、监察权的职责与边界、监察运行的程序规范等,以适应反腐败斗争的客观规律和现实需要。

监察法应坚持信任不能代替监督的法治原则,强化对监察机关的监察人员的内外监督。如对采取留置调查措施的,应规定严格的程序、期限和审批程序,以及被留置人员的基本人权保障。从而充分体现新形势下深化改革,加强法治和全面从严治党的客观要求。

根据全国人大常委会立法安排,《中华人民共和国监察法(草案)》已于6月24日初次审议。根据中央关于监察体制改革的时间表和路线图,预计在明年的十三届全国人大一次会议上,将审议通过国家监察法。

其三,未雨绸缪,打好基础。按照今年6月王岐山同志在贵州的讲话要求,非试点地区现在已经可以考虑着手做好试点推开前的准备工作,关注和借鉴试点地区监察体制改革成果,做到未雨绸缪,打好基础。

作为重大政治改革的监察体制改革要在全国推开,各省级党委都应与试点地区党委一样,扛起主体责任,主要领导亲自抓;各级检察机关特别是反贪、反渎、预防部门的同志应高度关注试点地区的检察转隶的成效和经验,不断强化政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识,以政治上的坚定笃行做好充分准备,随时听从党和国家的召唤。

(作者为中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学教授,刊于《瞭望》2017年第31期,原题为《国家监察体制改革试点积累可复制经验》)返回搜狐,查看更多

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来源:嘉兴在线—嘉兴日报    作者:摄影 记者 冯玉坤    编辑:李源    责任编辑:胡金波
 
 
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